Μαρία Παναγιώτου: Η ασυλία του βουλευτή στην Ευρώπη: ένας θεσμός ανάμεσα στην ανεξαρτησία και τη λογοδοσία
Η κοινοβουλευτική ασυλία είναι ένας θεσμός που γεννήθηκε μαζί με την αντιπροσωπευτική Δημοκρατία. Από την εποχή των πρώτων κοινοβουλίων της Ευρώπης μέχρι σήμερα, η ασυλία αποτελεί ταυτόχρονα θεμέλιο της ελευθερίας του βουλευτή και πηγή έντονου δημόσιου διαλόγου.
Ο πυρήνας της παραμένει ο ίδιος: να διασφαλίζει ότι η εξουσία δεν θα χρησιμοποιήσει το ποινικό δίκαιο ως όπλο πολιτικής πίεσης.
Ωστόσο, όσο ο θεσμός εξελίχθηκε, τόσο συχνότερα τέθηκε το ερώτημα αν προστατεύει τη δημοκρατία ή τελικά τους ισχυρούς της.
Η ασυλία στηρίζεται σε δύο διακριτά αλλά αλληλένδετα σκέλη. Το πρώτο είναι η “ανευθυνότητα” η οποία έχει σχέση με την απόλυτη και διαρκή προστασία που καλύπτει τις γνώμες, τις ψήφους και κάθε πράξη συνδεδεμένη με την κοινοβουλευτική λειτουργία. Ο βουλευτής, δεν μπορεί ποτέ να διωχθεί ή να εναχθεί για όσα λέει ή πράττει κατά την άσκηση των καθηκόντων του, ακόμη και μετά το τέλος της θητείας του. Η ρίζα αυτής της αρχής βρίσκεται στο βρετανικό κοινοβουλευτικό προνόμιο της «ελευθερίας του λόγου», που αποτέλεσε προϋπόθεση της πολιτικής αντιπαράθεσης χωρίς φόβο ποινικής δίωξης.
Το δεύτερο σκέλος είναι η διαδικαστική ασυλία, δηλαδή το ακαταδίωκτο, που λειτουργεί ως προσωρινή ασπίδα έναντι της δικαστικής εξουσίας. Χωρίς άδεια του κοινοβουλίου, ο βουλευτής δεν μπορεί να συλληφθεί ή να διωχθεί για αδικήματα που δεν σχετίζονται με την κοινοβουλευτική του δράση. Η προστασία αυτή δεν έχει απόλυτο χαρακτήρα και αίρεται με απόφαση του ίδιου του κοινοβουλίου όταν υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις για την τέλεση αξιόποινης πράξης.
Η ανάλυση των Συνταγματικών συστημάτων των κρατών της Ευρώπης, δείχνει δύο σαφή μοντέλα. Το ηπειρωτικό μοντέλο (Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία, Ελλάδα, Πολωνία) διατηρεί πλήρες σύστημα διπλής ασυλίας. Η δίωξη επιτρέπεται μόνο με ρητή άδεια της Βουλής, εκτός αν πρόκειται για αυτόφωρο αδίκημα.
Αντίθετα, το φιλελεύθερο μοντέλο (Ολλανδία, Σουηδία, Δανία, Ηνωμένο Βασίλειο) περιορίζεται στη λειτουργική ασυλία, δηλαδή προστατεύει αποκλειστικά τις γνώμες και τις ψήφους εντός του κοινοβουλίου, χωρίς καμία ασπίδα έναντι κοινών ποινικών πράξεων.
Παρά τις διαφοροποιήσεις, παρατηρείται μία κοινή ευρωπαϊκή τάση. Ο θεσμός του ακαταδίωκτου περιορίζεται σταδιακά, καθώς η κοινωνία απαιτεί περισσότερη διαφάνεια και λογοδοσία. Ήδη από τη δεκαετία του 1990 αρκετά κράτη τροποποίησαν τα Συντάγματά τους ώστε η άρση ασυλίας να είναι απλούστερη και ταχύτερη. Η Ιταλία, για παράδειγμα, επιτρέπει πλέον την άσκηση ποινικής δίωξης χωρίς προηγούμενη άδεια, περιορίζοντας την κοινοβουλευτική προστασία μόνο σε μέτρα σύλληψης ή κράτησης. Η Γερμανία καθιέρωσε ένα ιδιαίτερα ισορροπημένο σύστημα, όπου στην αρχή κάθε κοινοβουλευτικής περιόδου, το Bundestag χορηγεί γενική έγκριση για προκαταρκτικές έρευνες, επιφυλασσόμενο να ανακαλέσει την άδεια εάν διαπιστώσει πολιτικά κίνητρα.
Σε όλες τις χώρες, η “ανευθυνότητα” παραμένει αδιαπραγμάτευτη, αλλά η διαδικαστική ασυλία θεωρείται πλέον εργαλείο εξαιρετικού χαρακτήρα. Σήμερα ο θεσμός της ασυλίας αξιολογείται με βάση τρεις αρχές: αναγκαιότητα, αναλογικότητα και διαφάνεια.
Η άρση της επιτρέπεται όταν δεν υπάρχει προφανής κίνδυνος πολιτικής δίωξης ενώ αντίθετα, διατηρείται όταν η δικαστική κίνηση θα μπορούσε να επηρεάσει την ελεύθερη άσκηση των βουλευτικών καθηκόντων.
Παράλληλα, το Ευρωπαϊκό δίκαιο έχει αναπτύξει δικό του πλαίσιο προστασίας για τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο στηρίζεται στις ίδιες αρχές. Οι ευρωβουλευτές απολαμβάνουν απόλυτη “ανευθυνότητα” για τις γνώμες και τις ψήφους τους και περιορισμένη ασυλία έναντι διώξεων, που μπορεί να αρθεί με απόφαση του Κοινοβουλίου όταν η δίωξη δεν φαίνεται πολιτικά υποκινούμενη.
Η νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων έχει επιβεβαιώσει ότι η ασυλία δεν παραβιάζει την αρχή της ισότητας, αντιθέτως, αποτελεί αναγκαία εγγύηση θεσμικής ισορροπίας. Στην πράξη, λειτουργεί ως φίλτρο που προστατεύει την κοινοβουλευτική ανεξαρτησία από τη δικαστική αυθαιρεσία, χωρίς να αποκλείει τη λογοδοσία όταν αυτή θεμελιώνεται σε πραγματικά στοιχεία.
Η σύγχρονη Δημοκρατία βρίσκεται μπροστά σε μια δύσκολη εξίσωση για το πώς τελικά θα διασφαλίσει την ανεξαρτησία του βουλευτή, χωρίς να δημιουργεί εστίες ατιμωρησίας.
Η απάντηση δεν βρίσκεται στην κατάργηση της ασυλίας, αλλά στη διαφανή και αιτιολογημένη εφαρμογή της. Οι αποφάσεις για άρση ή μη, πρέπει να δημοσιοποιούνται, να τεκμηριώνονται νομικά και να ελέγχονται θεσμικά.
Μόνο έτσι η ασυλία θα πάψει να θεωρείται προνόμιο και θα αναγνωριστεί ξανά ο σκοπός της και ο λόγος που υπάρχει δηλαδή, ως εργαλείο προστασίας της Δημοκρατίας απέναντι στην εξουσία και όχι εργαλείο προστασίας της εξουσίας απέναντι στη Δημοκρατία.
Η ασυλία πρέπει να παραμείνει ως θεσμική εγγύηση και όχι ως καταφύγιο. Τα εθνικά κοινοβούλια οφείλουν να θεσπίσουν διαφανείς, σύντομες και αιτιολογημένες διαδικασίες άρσης, ώστε να μην εγείρεται καχυποψία για συγκάλυψη.
Παράλληλα, απαιτείται ενημέρωση της κοινής γνώμης ότι η ασυλία δεν προστατεύει το πρόσωπο, αλλά τη λειτουργία του θεσμού, που χωρίς αυτήν, η αντιπολίτευση θα μπορούσε εύκολα να φιμωθεί με δικαστικά μέσα.
Η κοινοβουλευτική ασυλία, επομένως, παραμένει ένα απαραίτητο αλλά εύθραυστο θεσμικό εργαλείο. Όταν εφαρμόζεται με διαφάνεια, υπηρετεί τη Δημοκρατία. Όταν όμως μετατρέπεται σε άβατο ευνοουμένων, τότε την υπονομεύει.
Η ισορροπία ανάμεσα σε λογοδοσία και ανεξαρτησία είναι, όπως πάντα, το μέτρο κάθε ώριμου πολιτεύματος.
Μαρία Εμμ. Παναγιώτου – Δικηγόρος Αθηνών